Оглавление

КОНСТРУИРОВАНИЕ ВЛАСТИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

Е.Н. Логунцев

Заместитель директора Фонда развития Заречного технополиса, Свердловская обл.

        Конструирование системы управления является самой распространенной задачей в теории управления. Технология ее решения хорошо проработана не только для простых механических систем, но и для более сложных систем, включающих человека. Таких как предприятие и организация. Весь аппарат современного менеджмента предназначен для решения именно этой задачи.
       Конструирование системы управления для различных ячеек общества тоже требует технологии. Представляется естественным использование технологий классического менеджмента в общественном менеджменте. Однако такое использование требует обоснования, а технологии – определенной доработки. Причин этому как минимум две. Во-первых, более неустойчивое структурное состояние общественной системы по сравнению с предприятием или организацией, структура которых задана или зафиксирована в данный момент. Вторая причина в свойстве самоорганизации, характерном и важном для общественной системы. Производственные системы также обладают этим свойством, но оно признается важным только на стадиях формирования предприятия или организации и мало учитывается на последующих стадиях жизненного цикла.
       Доработка богатого арсенала технологий классического менеджмента для его использования в общественном менеджменте – это актуальная, но сложная задача. Сложность ее в отсутствии адекватных моделей, доведенных до такого состояния, чтобы их можно было использовать в практической деятельности для разработки технологий. Преодолеть эту сложность можно воспользовавшись модельным экспериментом: рассмотреть процесс формирования структуры власти и управления на какой-либо конкретной общественной системе, а затем выполнить анализ использованных приемов и соотнести их с приемами и технологиями классического менеджмента.
       В качестве модельной системы можно взять малый город, в котором не скрыты все взаимодействия и основные действующие силы. Однако если нашей целью являются технологии конструирования власти, то удобнее в качестве модельной взять общественную систему, которая не имеет зафиксированной структуры и соответственно органа власти, хотя потенциально способна его иметь. Таким объектом исследования может быть удаленный или просто обособленный микрорайон, привязанный к одному (“микрорайонообразующему”) предприятию или отрасли. Примеры таких микрорайонов есть в каждом городе. Томский Академгородок – один из них, и он вполне годится на роль модельного объекта исследования.
       Воспользуемся этим объектом и определим условия нашего мысленного эксперимента. Итак, Академгородок – территориально обособленное поселение, входящее в состав города - муниципального образования, которое, в свою очередь, является областным центром – столицей субъекта федерации. Основные предприятия и учреждения на территории Академгородка относятся к одной отрасли и ведомству: к Сибирскому отделению Российской Академии наук. Представителем СО РАН в Академгородке является Президиум Томского научного центра СО РАН.
       Большая часть населения Академгородка работает на предприятиях и в учреждениях СО РАН. Часть населения работает на предприятиях города. В то же время часть работников, проживая в городе, работают на территории Академгородка.
       Жители и предприятия Академгородка пользуются услугами города по тепло и электроснабжению, а также транспортными и информационными каналами, общими для города. Однако в силу некоторой отраслевой специфики и традиций часть функций по обеспечению инфраструктурных услуг выполняет Президиум. В остальном – это обычный микрорайон, не оформленный в административно-территориальную единицу. Население его не выделяется из населения города при представлении собственных интересов; отсутствуют формально зафиксированные органы власти. При этом определенные элементы общественного самоуправления здесь есть, как и в любой ячейке общества. Имеются и элементы системы управления. Частично управляющие функции исполняет Президиум.
       Чтобы понять, имеются ли здесь элементы властных структур, пусть не формализованные, следует обратиться к определениям и уточнить понятия “управление” и “власть”, ключевые для нашей задачи. Воспользуемся для этого здравым смыслом и словарем Ожегова.
       Понятие власть имеет два основных значения, которые не всегда разделяют. Первое – это право и возможность распоряжаться кем-либо, подчиняя его собственной воле. Сюда же относится власть в государстве (политическое господство лица, облеченного правительственными, административными полномочиями) и власть в других социальных системах, в том числе власть личности над личностью. Второе значение – это государственное управление и его организация.
       Понятие “управление” (по Ожегову – управлять – направлять ход движения) означает определенную функцию, необходимую для существования и развития любой сложной системы.
       Т.е. понятие “местная власть” по аналогии с понятием “государственная власть” означает орган или органы, которые одновременно наделены властью (полномочиями; правами распоряжаться, подчиняя своей воле) и на которых лежат обязанности по исполнению функции управления в социальной ячейке или системе данного места.
       Понятие “система” тоже требует уточнения. Под системой (см., например, Флейшман Б.С. Основы системологии. – М.: “Радио и связь”. 1982 г. – 368с.) понимается множество элементов со связями между ними. Фиксация системы делит мир на две части – систему и среду, подчеркивая преимущество связи элементов внутри системы, по сравнению с элементами среды. Система определяется структурой и поведением. Под структурой понимается инвариантная во времени фиксация связей между элементами системы, под поведением - ее действия во времени. Из важных для нас свойств можно отметить сложность, которая по отношению к структуре определяется числом элементов и числом связей между ними. Но понятие структуры предусматривает неформальное представление с наличием “первичных” элементов (в нашем случае вплоть до человека) и формальное, когда неделимым элементом рассматривается система непосредственно нижестоящего иерархического уровня (дом в микрорайоне, предприятие на территории). Такая относительность понятия элемента и структуры заставляет определять сложность системы через ее поведение. Для этого используется критерий принятия акта решения как выбор альтернатив. Система называется решающей, если ее поведению присущ акт решения. Системы, включающие в себя хотя бы один элемент, который сам является решающей системой, называются сложными. Системы, не имеющие акт решения в поведении, называются простыми.
       Еще одно важное для нас свойство - это устойчивость, которая определяется как способность системы противостоять внешним возмущающим воздействиям для самосохранения. Для физических и простых технических систем – это консервативная вещественно-энергетическая устойчивость элементов внутри системы, связанная с прочностью и сбалансированностью. Для сложных систем это динамическая структурная устойчивость, сохраняемая непрерывной заменой элементов и связей. Устойчивость физических систем уменьшается с ростом их сложности, а биологических и социальных – возрастает. Обусловлено это неаддитивностью свойств частей при объединении их в систему. Неаддитивность определяется еще одним свойством, называемым эмергентностью, т.е. степенью несводимости свойств системы к свойствам отдельных элементов, из которых она состоит. Эмергентность возрастает по мере возрастания сложности системы.
       Для систем разного уровня сложности выявлены характерные принципы поведения. Для самых простых – это сохранение вещественно-энергетического баланса, для более сложных систем - гомеостазис на основе обратных связей. При дальнейшем усложнении проявляются принципы, характерные только для сложных систем: принцип выбора решений на основе индуктивного поведения, принцип перспективной активности или преадаптации, характерный для сложных систем, условно называемых предвидящими; и принцип рефлексии или опережающего отражения для систем с интеллектом. Эти принципы реализуются в поведении системы, в ее реакции на воздействия внешней среды. Реакция может быть не только пассивной (индуктивный выбор варианта решения, преадаптация), но и активной с воздействием на среду после рефликсии и опережающего отражения.
       Конечной целью реакции является выживание системы и увеличение ее устойчивости. Устойчивость сложной системы определяется, в основном, свойством эмергентности, которое для социальных систем в первую очередь обусловлено обычным эффектом повышения эффективности коллективных действий и разделения функций. Наиболее ярко это свойство общественной системы проявляется в специфической структуре – органах власти, исполняющих функцию управления системой. Именно эти органы представляют систему во внешней среде, именно с этими органами связана деятельность системы, определяющая ее устойчивое существование.
       Т.е. для города (места) структуризация местного сообщества, формирование органов управления – местной власти является средством сохранения (выживания) города как системы, как социального организма.
       Возвращаясь к нашему модельному примеру Академгородка, можно на основе уточненных понятий и представлений сказать следующее. Академгородок является сложной социальной системой, основным системообразующим признаком в которой является постепенно размываемая принадлежность к РАН, а также чисто географическое расположение и обособленность территории. Последний признак не формализован, поскольку нет территориально-административной границы. Академгородок как система входит элементом в более высокие по иерархии системы города и области. Система открыта и обменивается взаимодействиями с вышестоящими по основному территориальному признаку системами, а также со множеством других систем. Например, с системой РАН.
       Но при этом система, в отличие от системы города, слабо структурирована, не имеет формализованной власти, постоянно осуществляющей организационные функции и функции представления системы во внешней среде. Напрашивается вывод о том, что система Академгородок не является самостоятельным социальным организмом, каким является город. Сохранение устойчивости (выживания) Академгородка связано не с собственными органами власти и самостоятельной активной реакцией на внешние воздействия, а с включением его как элемента в более устойчивую, более самодостаточную систему - город. Собственные органы власти в такой ситуации просто не нужны. Вполне достаточными могут быть вспомогательные структуры (хозяйственные службы,.. . ), обеспечивающие некоторые специфические функции, привязанные к территории и координируемые из административного центра (города).
       Такая ситуация достаточно стабильна, хотя бы потому, что существует длительное время. Однако стабильность легко может быть нарушена воздействием извне или событиями внутри. Пример внешнего воздействия – принятый федеральный закон "О статусе наукограда", который обещает определенные льготы и помощь государства поселению, которое относится к научно-технической сфере (Академгородок соответствует этому требованию). Но этот закон действует только для поселений, имеющих статус муниципального образования, т.е. имеющих территорию, бюджет и органы власти. Академгородок этому требованию не соответствует. Отсюда появляется общее движение по превращению микрорайона Академгородок в муниципальное образование (Закон "Об общих принципах местного самоуправления" это позволяет) с выделением из состава муниципального образования г. Томск.
       Пример внутренних событий: появление в Академгородке активной политической фигуры (личности или организации), убежденной, что благо науки и жителей в выделении Академгородка в самостоятельное муниципальное образование. С помощью современных политических технологий легко может быть сформировано общественное мнение, проведен референдум и создана полноценная местная власть.
       Технологии действий в том и другом случае не сложны и хорошо известны. Кроме политических технологий в этой ситуации полностью применимы все технологии и алгоритмы классического менеджмента, связанные с управлением изменениями. Вопрос об инструментарии для нарушения имеющегося состояния и для формирования нового состояния, формирования местной власти не стоит. Возникает принципиально другой вопрос: А нужно ли это изменение? При этом возникает проблема: кому адресовать этот вопрос и кто будет его задавать?
       Академгородок - не имеет “лица”, т.е. своего представителя для выражения общего мнения. Более того, отсутствует сама процедура формирования этого мнения. Это означает, что Академгородок просто не существует как субъект экономических и социальных отношений. И это является главным результатом нашего мысленного эксперимента.
       Из этого результата следует необходимость выделить два типа социальных систем. Системы, которые можно назвать субъектами. Они подобны социальному организму, обладая собственным интересом, механизмом выявления (формирования) этого интереса и механизмами отстаивания этого интереса. Все эти качества позволяют им действовать как субъектам во взаимоотношениях с другими участниками социальной действительности. Примером такой системы является город или любое другое муниципальное образование. Отличительный признак такой системы это специальная подсистема управления, которая чаще всего связана с органом или органами власти.
       Второй тип, который мы выявили на примере Академгородка, это социальная система, не развившаяся в организм, т.е. не осознавшая своих интересов, недостаточно структурированная для того, чтобы выделить орган управления власти. Очевидно, что такая система может выступать только в роли объекта воздействий. Соответственно называть такую систему можно объектной.
       Еще одно важное заключение можно сделать по поводу источников изменений в такой неразвитой социальной системе (объектной системе). Из нашего примера видно, что таким источником может быть только субъект, действующий изнутри или извне. Роль субъекта может играть личность, организация или любая субъектная система, имеющая отношение к нашей системе.
       Возвращаясь к заявленной в названии задаче – поиску технологий конструирования власти, мы приходим к неожиданному выводу о том, что ее решение лежит в совершенно специфической для теории управления сфере и заключается в самоопределении субъекта. Говорить о технологии управления конструированием власти бессмысленно до тех пор, пока не появится субъект, который берет на себя функцию по инициированию и управлению этим процессом.
       Но как только такой субъект с его целями и средствами появился, мы имеем классическую ситуацию (субъект – управляющее воздействие – объект), в которой абсолютно корректно применение всего аппарата менеджмента, и в частности технологии из раздела “Управление изменениями”.
       А вот процесс самоопределения субъекта - это сфера социальной психологии (иногда психиатрии), где действуют понятия менталитета, гражданского долга, высоких устремлений или, наоборот, низменных инстинктов и жажды власти. Все эти мотивы самоопределения действуют не только для личности, но и для организации-субъекта или субъектной социальной системы. Управлять этим процессом тоже можно. Технологии, и в том числе политические имеются, но для этого опять-таки необходим субъект, который самоопределился по отношению к необходимости такого управления. Т.е. определился стать субъектом.

Оглавление