Оглавление

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ С ПОЗИЦИИ ТЕОРИИ САМООРГАНИЗАЦИИ

Е.С.Волкова

Институт оптического мониторинга СО РАН, Томск

        Страны мира по форме административно-территориального устройства и управления делятся на унитарные, федеративные и конфедеративные . Наиболее многочисленными являются унитарные республики, но к числу федеративных государств относятся такие значительные и в политическом, и в экономическом, и в территориальном отношениях государства, как США, Россия, Канада, Австралийский Союз, Федеративная Республика Германия, Югославия, Республика Индия и др.
       Наиболее малочисленными формами административно-территориального устройства и управления являются Конфедерации, которые представляет собой такую форму союза государств, когда они сохраняют статус отдельных государств практически в полном объеме и, как правило, со временем переходят в Федерацию. “Объединение социосистем на принципиальной основе как равноправных субъектов ведет к образованию конфедеративного государства, функции которого не совпадают с функциями каждого из субъектов в отдельности ни до соединения, ни после. То есть формируется принципиально новая социосистема” [1, c. 88]. Примерами могут служить Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г. , США с 1781 по 1789 гг. СССР также можно назвать конфедеративным государством, в котором одноранговые структуры (союзные республики) имели собственные цели развития. Некоторое время их связывали внешние условия функционирования системы, но на определенном этапе развития у каждой структуры стали преобладать собственные аттрактивные цели и система вышла на новый этап функционирования. В настоящее время формальным примером Конфедерации может служить Швейцария - единственное в своем роде конфедеративное государство. Но в природе социально-экономических систем нет абсолютно унитарных, федеративных и конфедеративных государств. В каждом из них имеются элементы различных типов. В современном мире в унитарных государствах происходят процессы децентрализации и появляются полуфедеративные, или квазифедеративные государства (пример - Испания и Италия).
       Если унитарные государства подчиняются непосредственно центральному правительству, то федеративные государства имеют определенную политическую и экономическую самостоятельность. Но по сравнению с Конфедерацией федеративные государства имеют единую конституционно-правовую систему, единую государственную власть.
       Традиционная трактовка подразумевает, что федерация (от позднелат. federatio - союз, объединение) – это форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно. Путь развития федерации – эволюционный: исторически меняется внутренняя сущность государства, и оно, постепенно развиваясь, переходит па путь федерации. Именно таким путем развивался федерализм в России.
       Первый исторический опыт создания федерации был получен США, где имела место относительно свободная самоорганизация государства (почти отсутствовали внешние и внутренние факторы и ограничения), и федерация была сформирована в результате соглашения и объединения. Первоначально 13 штатов подписали Договор, к которым затем присоединились вновь создаваемые колонистами штаты. В 1787 г. основные законы федерализма были заложены в Конституцию США: “Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки” [2, с.].
       Ни Российская Империя, ни СССР, ни РСФСР на протяжении всей истории развития государственности не были действительно федеративными государствами и, следовательно, не имели практики функционирования государства в рамках реальных федеративных отношений. Для внедрения более удачной модели федерализма России весьма полезно обратиться к опыту зарубежных федеративных государств с достаточно длительным историческим периодом развития федерализма.
       По И.А.Умновой [3], выделяются следующие модели федерализма.
       1. По способу образования федеративные государства делят на союзные и децентрализованные. Союзные образуются в результате договора между несколькими государствами (например, США, СССР, ОАЭ). Децентрализованные создаются путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху централизованной властью (например, Индия, Канада), либо путем договора с составными частями государства.
       Россию по способу образования федеративных основ следует относить к конституционно-договорной федерации. Как управляемая самоорганизующаяся социосистема, Россия прошла следующие этапы развития федерализма.
       I этап - с 1917 по 1992 гг. она была формально конституционной федерацией, поскольку СССР был в большей степени конфедеративным государством, а РСФСР - унитарным с элементами автономии. Конституционно-правовые нормы, лежащие в основе федерации, не совпадали с реальностью.
       II этап - Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12. 06. 1990 г. и Федеративный Договор 1992 г. положили начало развитию истинного федерализма.
       III этап - принятие Конституции всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. сформировало Российскую Федерацию в конституционно-договорное федеративное государство. Статья 5 Конституции гласит: “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации” [4, с. 3].
       2. По правовому режиму разделения государственной власти по вертикали федерации делят на делегированные и децентрализованные. Россию можно отнести к обоим типам, поскольку формально она делегированная федерация, а по сути децентрализованная.
       3. По наличию или отсутствию элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти федерации делят на централизованные и нецентрализованные. При централизованном федерализме подразумевается приоритет общенациональных интересов над интересами отдельных членов федерации (например, в Индии союзный парламент наделен правом издавать законы по любым вопросам, содержащимся в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов примет решение 2/3 голосов). Нецентрализованный федерализм обеспечивается договором, а власть рассредотачивается между ее ячейками . Примером могут служить такие государства, как США, Канада. Основу власти при таком федерализме составляет принцип субсидиарности - сочетание общенациональных интересов и интересов территорий.
       4. По характеру и степени взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федерации в системе разделения государственной власти федерации делят на дуалистические и кооперативные. Исторически федерализм зародился как дуалистический - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной властью и субъектами федерации. Теория кооперативного федерализма впервые вошла в практику в 30-е гг. XX в. в англосаксонских странах. Здесь взаимоотношения строятся на матричной основе, исключающей иерархию. Кооперация сторон достигается договорными процедурами. Эта форма развивается в США, Германии, Австрии и т. д.
       5. По функциональным особенностям, государственно-правовой природе и различиям в статусе выделяют следующие федерации: симметричные, асимметричные и симметричные с элементами асимметрии. Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, США, ФРГ, Бразилия). Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор - национальный или территориальный - положен в основу федерации.
       Россия в настоящее время больше похожа на асимметричную федерацию. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции записано: “Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство” [4, с. 4]. В основу федерации России положен принцип многоранговых структур, когда республики более суверенны по многим вопросам, чем остальные субъекты, права которых весьма ограничены федеральными законами и указами Президента. Автономные округа имеют еще и характер территориальной вложенности. Элементом асимметрии, который может привести к формированию хаоса в государстве, является возможность изменить свой статус. Так, в ч. 5 ст. 66 Конституции указано: “Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом” [4, c. 4]. Право выхода из состава федерации не признается ни в одной из конституций зарубежных федеративных государств, а попытки сецессии подавляются даже силой оружия (например, при отказе в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). Но иногда сецессии имеют место. Так, в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур.
       Любое федеративное государство представляет собой самоорганизующуюся систему, которая состоит из одноранговых или многоранговых структур, подчиняется основным законам самоорганизации и может изменяться в соответствии с изменениями внешних и внутренних условий. Федеративное государство объединяется для решения центральной властью общих для всех членов федерации целей и задач. Всякое федеративное государство, состоя из отдельных субъектов (штатов, земель и т.д.), представляет собой целостную структуру и не является просто суммой отдельных субъектов. И здесь оно имеет те же свойства, что и унитарное государство, а именно: единую территорию, единую общность населения и единую власть, действующую на этой территории и для этой общности населения. А так как это единая система, то в ней должны непременно выполняться следующие принципы. Во-первых, взаимодействия внутри системы должны быть достаточно сильными, чтобы сохранить степень целостности самой системы. Во-вторых, никакая часть целостной системы не должна превалировать. В-третьих, связи между целостной системой и ее частями должны быть взаимонаправленными.
       Если принципы нарушаются, то система вступает на путь антагонистических отношений между субъектами федерации. Опыт зарубежных федеративных государств показывает, что для защиты территориальной, экономической, политической, социально-культурной целостности государства ключевые вопросы должны находиться в исключительном ведении федерации. Федеративная власть должна иметь право издавать законы на территории федерации и контролировать их исполнение.
       В состав современных федераций входит различное число одноранговых, а в некоторых случаях (например, в России) многоранговых структур (число субъектов). Так, в США их - 50, в Австралийском Союзе - 6, в Австрии - 9, ФРГ - 16, Индии - 25, России - 89 и т.д.
       Функциональные связи, образующие структуру самоорганизующейся системы в лице федерации, развиваются противоречиво и непредсказуемо. Во многих случаях происходит усиление государственной власти, а в некоторых - ее ослабление. Но развитие современного федерализма свидетельствует о преобладающей тенденции к интеграции, при сохранении определенных интересов субъектов федерации. Имеет также место в федеративных государствах и сепаратизм (Австралия, Индия, Канада и т.д.). Тенденции к сепаратизму наблюдаются и в Российской Федерации. Некоторые субъекты не считаются с требованиями федерального правительства и игнорируют законодательно установленный механизм взаимоотношений между субъектами федерации.
       Большинство федеративных государств построено на территориальной основе, но встречаются государства, где сочетаются территориальный и национальный факторы. Во многих федеративных государствах их устройство не служит формой решения национального вопроса. В государствах, где в основу федерации положен территориально-политический принцип (например, США, ФРГ, Австралия) и субъекты федерации обладают равными правами, антагонистические отношения между частями единой системы почти не просматриваются. А в государствах, где их территориально-политическая организация в той или иной мере отражает многонациональный состав населения, получает развитие региональная автаркия. Российская Федерация являет этому яркий пример, поскольку ее субъекты суть многоранговые (21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города федерального значения) и вложенные (9 автономных округов входят в состав областей и краев) структуры.
       По мнению многих ученых и политиков, национальный признак не должен лежать в основе образования федерации. Например, Р.Галлиссо считает, что “практически никакое федеративное государство, образованное на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти” [5]. Отсюда проистекают многочисленные конфликты в федеративном государстве, которое стремится построить федерализм на национально-территориальной основе. Примером может служить война в Чечне, сепаратистские стремления многих автономных образований Российской Федерации (Республика Татарстан, Республика Саха и некоторые др.).
       Неравномерность развития самоорганизующейся системы порождает неравенство между ее элементами и диспропорции в функциональной структуре. Чтобы этот процесс хоть как то сгладить, почти во всех развитых странах с федеративной формой устройства оказывается финансовая поддержка “слабым” регионам. Так, например в Основном Законе ФРГ в пункте 4 ст. 106 сказано, что ”Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин, которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории Федерации” [6]. Система дотаций экономически “слабым” регионам имеет место и в России, но она еще в большей мере усиливает зависимость региона или субъекта от центральной власти и порождает дальнейшее экономическое неравенство между субъектами федерации.
       Сейчас Россия находится на таком уровне развития федерализма, когда закладываются конституционные, правовые, экономические , политические основы российского федерализма. В мире нет абсолютно совершенных моделей федерализма, но многими зарубежными странами накоплен колоссальный опыт, который позволяет поддерживать целостность и устойчивость государства как единой системы. И от того, какую модель Россия выберет сегодня, будет зависеть целостность ее системы и гармоничное взаимодействие составляющих частей.

       Литература

  1. Поздняков А.В. Стратегия российских реформ. - Томск, 1998. - 324 с.
  2. 7 Конституция Соединенных Штатов Америки. / USIA REGIONAL PROGRAM OFFICE. - VIENNA. – 25 с.
  3. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 1998. - 280 с.
  4. Конституция Российской Федерации. - 1996. - 48с.
  5. Галлиссо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас: Специализированная информация: Реферат. - М.: РАН ИНИОН, 1993.
  6. Федерация в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1993. - 112 с.

 

Оглавление