Оглавление

О ПОИСКЕ НОВОГО ТИПА ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ

Ю.Н. Колов

Сибирский государственный медицинский университет

        Сегодня, после новых выборов Государственной Думы и Президента РФ, появилась реальная возможность внести изменения в Конституцию 1993 г. Эти изменения должны коснуться и проблем федеративного устройства России. Как русский богатырь, черпал из русской земли огромную богатырскую силу, так и русский учёный должен “припасть к истокам русской истории”. Именно знание русской истории поможет разобраться во многих сложнейших вопросах государственного устройства современной России. Ответ на вопрос: “Какой должен быть тип управляемой самоорганизации Федерации в России?” надо искать в древнерусском государстве У1- Х111 веков.
       Я солидарен с М. Ф. Владимирским-Будановым, что этот период можно назвать периодом ЗЕМЕЛЬНОГО государства. Понятие “Земля” - это поистине русский термин, употребляющийся в памятниках для обозначения всей древней России и её княжеств. Так, летописец того времени ставил цель показать: “откуда есть, пошла Русская ЗЕМЛЯ, кто в Киеве нача первое княжити и откуда Русская ЗЕМЛЯ стала есть”. Тем же термином летописец обозначал соседние иностранные государства. Термином ЗЕМЛЯ летописец обозначает и отдельные элементы государства, а именно: территорию, население и власть. Под ЗЕМЛЁЙ также подразумевается союз территорий, управляемых одной властью, причём обозначаются и функции этой власти – правительственная и судебная.
       По словам В. Ключевского, российская государственность началась с большого военного союза восточных славян на Карпатах в У1 веке под предводительством князя дулебов. Продолжительная борьба с Византией завязала этот военный союз, сомкнуло восточное славянство в нечто целое. Этот военный союз и есть тот факт, что история России началась в У1 веке в юго-западном углу русской равнины, на склонах и предгорьях Карпат. Правда, в У1-1Х века складывались лишь предпосылки становления Российского государства. И только с призванием Рюрика на Русскую Землю происходит его становление.
       Для периода становления российской государственности были присущи три идеи. Это идея федерализма; идея единой русской земли, но как союза самостоятельных и равных земель, как государственных образований; идея земельного сепаратизма. Уже у истоков русской истории, появляется государственная, объединительная сила и идея. Это союз князей во главе с великим князем, единство княжеского рода и идея национального единства Русской земли. Именно они стали основой федерации всех русских земель. Но в первый период очень сильна была идея сепаратизма русских земель и практика сепаратизма русских князей. Именно она делала неустойчивой и слабой федерацию русских земель.
       Государственная власть в начале существования России заключала в себе ещё мало реального единства. Каждая власть (князь, дума и вече) простиралась на каждую землю в отдельности, а не на всю совокупность российских земель. Государственной власти, распространяющейся на всю Русскую землю, не было. Но между князьями всех русских земель была живая постоянная связь, были единство княжеского рода и союз князей во главе с великим князем. Это и делало возможным существование федерации русских земель.
       Россия, как федерация Русских Земель как самостоятельных государств, перестала существовать с середины Х111 века. А это означало и завершение периода ЗЕМЕЛЬНОГО государства. Начался новый этап развития российской государственности. На этом этапе большое влияние на становление российской государственности оказала Золотая Орда. Во второй половине Х1У века в северо-восточной Руси возник процесс централизации. Он включает два процесса: объединение русских земель вокруг нового центра – Москвы и создание централизованного государственного аппарата. Великие князья оказались во главе целой иерархии, состоявшей из удельных князей и бояр. Взаимоотношения Великого князя с удельными князями определялись сложной системой договоров и жалованных грамот, устанавливавших различные степени зависимости для разных субъектов.
       К середине ХУ1 века на месте множества самостоятельных земель окончательно сложилось унитарное Великорусское государство. Это означало и окончание этапа (конец Х111- середина ХУ1 века) федеративного унитарного государства. Что необходимо под ним понимать? Это единство двух начал российской государственности: федерализма и унитарного государства. Причём, в этом единстве ведущим звеном, определяющим магистральную тенденцию развития российской государственности, являлось развитие унитарного государства. По мере усиления централизации вытеснялись федеративные начала, а устройство Российского государства всё больше носило унитарный характер.
       С середины ХУ1 века до начала ХХ столетия, т. е. примерно четыре века, российское государство представляло собой унитарное государство. Являясь унитарным государством, Российская империя несла в себе лишь отдельные элементы федерализма.
       Весь советский период, начиная с 1917 г., а также российский период с 1991 г. до настоящего времени – это период развития унитарной федерации. Здесь мы тоже имеем единство двух противоположных начал российской государственности: федерализма и унитарного государства. Но это единство развивается в направлении федерализма. Господствующей формой российской государственности за все годы существования Советов было унитарное государство в лице правления партийно-государственной бюрократии. Именно Советы породили “многоэтажность” федеративного устройства России. С 1991 года происходит становление реального федерализма. Сегодня нужны новые шаги по пути утверждения в России федеративной формы российского государства. Эти новые шаги можно сделать на пути созидания нового типа Федерации в России. Надо постепенно уходить от унитарной федерации, какую мы имеем в настоящее время в России, где ведущей формой российской государственности всё больше становится федеративное начало.
       Созидание нового типа Федерации в России – это комплексная проблема. Судьба Федерации зависит от того, как будут решены этнические, правовые, политические, экономические, социальные, духовные, этические, экологические, религиозные и другие проблемы. Хотя становление реального федерализма – это комплексная проблема, но особый акцент надо сделать на решение этнических проблем на территории России.
       Среди них немалое значение играет проблема великорусского этноса. Следует поддержать вывод Парламентских слушаний на тему: “Русский вопрос – пути правового решения” о необходимости решения на федеральном законодательном уровне проблемы восстановления русского этноса и гарантий его прав в соответствии с общепринятыми международными принципами и нормами международного права. Однако надо согласиться с мнением ряда парламентариев, что подготовка концепции федеральной программы и законодательства о восстановлении субъектности русского народа требует глубокого изучения, детального рассмотрения условий и возможностей разрешения этнических противоречий на основе целого ряда соответствующих мероприятий. При решении данной проблемы нужна чрезвычайная осторожность, тщательное взвешивание плюсов и минусов, комплексное рассмотрение условий и возможностей разрешения этнических противоречий на основе соответствующего правового механизма. Восстановление субъектности, суверенитета русского этноса должно стать основой для укрепления целостности и безопасности Российского государства и не должно быть ускорителем процесса распада РФ.
       С проблемой субъектности русского этноса связана и другая проблема: какой этнос в России является государствообразующим этносом? Среди парламентариев есть мнение закрепить конституционное положение о государствообразующем русском этносе.
       Но ведь российская цивилизация и Российское государство складывались как многонациональные. Разве другие народы, проживающие на территории России, не оказывали влияния на формирование Российского государства? Прежде всего, речь идёт о тюркской группе народов. Ведь без татарщины не было бы и России (См.: П.Н. Савицкий). А разве угро-финская группа народов не стояла у истоков Российского государства? А после вхождения в состав России кавказской группы народов, разве они не оказывали глубокого воздействия на судьбу России? Разве в развитии Российского государства не оставили заметного следа малые народности Европейского Севера России, Сибири и Дальнего Востока? Вот почему в РФ государствообразующими этносами являются наряду с русским суперэтносом также тюркская группа народов, кавказская группа народов, народности Европейского Севера РФ, Сибири и Дальнего Востока, угро-финская группа народов.
       Одна из главных проблем – это ликвидация “многоэтажности” государственного устройства и обеспечение принципа равноправия между всеми субъектами РФ. А для этого нужно совместить в единое целое два принципа: территориальный и национально-государственный принципы построения государства. Национально-государственным и административно-территориальным устройством может стать Земля. При этом, область или край выступают как территориальные государственные образования. Так, Томская и Красноярская Земли будут существовать наряду с Землёй Татарстана.
       РФ – это межэтнический и территориальный союз всех российских Земель. РФ состоит из равных друг другу Земель, а нарушение равенства Земель является нарушением Союза Земель. РФ – это Союз Земель под властью Президента и Правительства РФ, Федерального собрания и Думы Глав Земель. Президент РФ и Дума Глав Земель могут созывать Этнические Соборы. Задачи Думы Глав Земель и Этнических Соборов – это сохранение и укрепление межэтнического единения всей Российской Земли, свободное развитие всех этносов, проживающих на бескрайних просторах России. Предоставить им право конституционной и законодательной инициативы по вопросам межэтнических, межземельных и региональных отношений, и по проблемам государственного обустройства Земель России. Для защиты интересов Федерации и её Земель, всех этносов, проживающих на территории России, должен быть преобразован и Совет Федерации. В его состав могут входить по одному депутату от каждой Земли, от граждан каждого этноса численностью не менее 1 тыс. человек, а также всех коренных этносов, исконно проживающих на территории РФ, но численностью менее 1 тыс. человек, как, например: юкагиры (0,5 тыс.).
       Особо большое значение имеет обустройство Земель России. Это создание не только чисто этнических Земель, но и смешанных межэтнических Земель. Их создание можно осуществить не только на конституционной основе, но и на договорно-правовой основе.
       О чём здесь идёт речь? В Конституции РФ 1993 г. уже конституционно закреплено положение об автономных межэтнических республиках. Так, в Карачаево-Черкесской республике большинство населения составляют карачаевцы, черкесы и русские.
       Эту конституционную практику можно было дальше развить. Создавать смешанные межэтнические Земли, где равноправным этносом могли бы выступать и русские. Именно таким путём можно решить вопрос о восстановлении автономной республики немцев Поволжья. Сегодня территорию бывшей автономной республики немцев Поволжья заселили люди других национальностей, в т.ч. русские. А почему бы ни создать русско-немецкую Землю Поволжья, где бы проживали вместе и русские, и немцы Поволжья (ведь это и их родная земля), как коренные народы? Решение проблемы поволжских немцев сыграло бы позитивную роль в углублении сотрудничества России и Германии, России и Европы.
       Ещё один острый вопрос: “Какова судьба областей и краёв, в которые сегодня входят автономные округа?”. Сегодня реальная практика государственного устройства России противоречит существующей Конституции. Ведь не может равный субъект Федерации, автономный округ, входить как составная часть другого равного субъекта Федерации, области или края. Правда, данная конституционная неувязка оговорена статьёй 66 пунктом 4. В нём говорится: “Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области”. Но данный пункт Конституции не решает проблемы реального обеспечения равенства всех субъектов Федерации. Именно этот пункт и сегодня сохраняет “многоэтажность” государственного устройства Российской Федерации..
       Эту проблему можно решить другим путём. А именно: в Конституции предусмотреть конституционную возможность создания смешанных межэтнических Земель на договорно-правовой основе. Договор между равными субъектами Федерации о создании на добровольной основе смешанной межэтнической Земли предусматривает принцип добровольного делегирования части полномочий равноправных Земель создаваемой смешанной межэтнической Земле. Договор реализуется в договорно-правовой форме между органами государственной власти Земель и органами власти малой федерации Земель.
       Одна из сложных проблем – это создать равные реальные возможности для развития всех территорий РФ. Многие субъекты Федерации очень малочисленны, не имеют соответствующих ресурсов для своего развития. Вот почему вполне естественно речь пошла о необходимости укрупнения региональных государственных образований. Так, Жириновский предлагает вместо 89 субъектов Федерации создать всего 7 крупных губерний. Таким крупным государственным образованьям под силу решение любой проблемы. Важное преимущество таких образований – это лёгкость управления ими из Центра. Образованием губерний В. Жириновский хочет решить раз навсегда и национальный вопрос. А не нанесём мы образованием губерний огромный удар по интересам многочисленных этносов, проживающих в России? Национальный вопрос – это деликатный вопрос. Нельзя ни в коей мере допускать ущемления прав этносов, как больших, так и малых. Процесс интеграции различных территорий России – это естественный процесс. Он будет протекать и без образования губерний, с учётом интересов всех этносов и всех граждан, проживающих в различных регионах России. Процесс интеграции и региональной концентрации я вижу на путях созидания малых Федераций земель на добровольной и договорно-правовой основе в границах единой России. Если возникнет потребность и необходимость в концентрации сил и ресурсов, то равноправные субъекты РФ могут решить данный вопрос без ущемления прав, как этносов, так и граждан, создавая малые договорно-правовые Федерации.
       Необходимо ли сегодня ограничивать полномочия таких субъектов, как Татарстан и Башкортостан, имеющих по договору больше полномочий, чем это имеют другие субъекты РФ? Попытка такого ограничения может иметь весьма плачевные результаты для целостности и неделимости РФ. Такая попытка может резко обострить и без того сложные межэтнические отношения, а также разорвать уже складывающие стабильные отношения между органами РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.
       Выход здесь другой. Надо пойти по пути поиска того оптимального минимума конституционных полномочий государственной власти Российской Федерации, которые, в максимальной степени, могли бы обеспечить единство России как единого федеративного государства. Возможно максимальное предоставление полномочий субъектам Федерации, для того, чтобы обеспечить им самостоятельность и учёт этнических и территориальных интересов и потребностей, интересов каждого человека, проживающего на данной Земле, но чтобы такое предоставление полномочий не нарушило бы принцип целостности России
       А как тогда осуществить принцип равенства всех субъектов Федерации? Этот принцип нельзя осуществлять на основе выравнивания полномочий всех субъектов РФ на уровне областей и краёв, получивших сегодня минимум полномочий. Это может привести к чрезмерному росту полномочий Центра, процессу чрезмерной централизации и бюрократизации, а также к сужению самостоятельности субъектов Федерации, что может привести к появлению центробежных тенденций и росту национализма в отдельных Землях.
       Принцип равенства субъектов Федерации надо осуществлять на основе выравнивания полномочий на уровне таких субъектов, как Татарстан и Башкортостан, на уровне предоставления максимума полномочий Землям, как субъектам Федерации. Если Земля, как субъект Федерации не сможет справиться с таким объёмом полномочий, то она может передать ряд полномочий Федеративному Центру на договорной основе между органами государственной власти этой Земли и федеральными органами власти. Если Земля как субъект Федерации достигнет такого уровня развития, что сможет сама без помощи Федеративного Центра реализовать свои полномочия, то тогда Центр вновь передаёт эти полномочия на договорной основе между органами власти Земли и Федерации.
       Сегодня 85% налогов, собранных на территории Татарстана, остаются в его бюджете, а в других субъектах РФ остаётся 50% собранных налогов. А может быть и достаточно сегодня и тех 15% налогов, отчисляемых в федеральный бюджет республикой Татарстаном? А лучше, как компромисс, не 15%, а 25 % налогов отчислять в федеральный бюджет. Надо распространить полномочия республики Татарстана в сборе и использовании налогов на все другие субъекты Федерации. За счёт доходов, поступающих в федеральный бюджет, необходимо обеспечить финансовыми средствами минимальный аппарат управления и власти Федерации и те минимальные потребности, без удовлетворения которых невозможно существование единой и сильной России. А каждая Земля за счёт своих средств должна создать возможности всем людям, как равноправным гражданам России, независимо от их этнической принадлежности, удовлетворять их жизненные потребности.
       Система трансфертов должна работать на уровне Земли, а не на уровне Федерации, ведь Земля ближе к каждому человеку, ведь он живёт не в Федерации, а на территории определённой Земли. Именно на уровне Земли можно создать эффективную систему социальной защиты населения с упором на адресную социальную защиту. А на уровне Федерации создаётся лишь дополнительная система трансфертов, основной целью которой является задача выравнивания социально-культурного развития всех российских Земель.
       Земли могут передавать дополнительные финансовые ресурсы для решения общефедеральных задач со строго целевым назначением на договорно-правовой основе, если у Федерации не хватает тех обязательных финансовых средств, поступающих в федеральный бюджет. Каждая Земля может также передать часть своих финансовых средств для совместного участия в решении проблем, затрагивающих интересы Федерации и данной Земли. Каждая Земля может передать часть своих финансовых средств и другой Земле или нескольким Землям для решения совместных проблем на договорно-правовой основе.
       Для обеспечения реальных финансовых возможностей каждого субъекта РФ большую роль могло бы сыграть создание в каждом субъекте Федерации Банка Земли, являющегося собственностью соответствующего субъекта РФ. В связи с этим ввести наряду с федеральными земельные резервные требования для всех банков, в т. ч. и филиалов московских и других российских банков. Сегодня же идёт перекачка финансовых средств из регионов, особенно сибирских, в “закрома” московских банков, а также ряда банков, созданных в крупных Центрах России. Банк Земли можно сделать инновационным, инвестиционным, ипотечным Центром Земли, а также Центром субъекта Федерации по финансированию жилищного и социального строительства, коммунального и сельского хозяйства.
       Ещё одна проблема - это наименование Глав этнических Земель. Оно может быть различно в соответствии с историческими традициями этносов данной Земли. Это могут быть князи, губернаторы, ханы, имамы, главы земельной администрации. Важна не форма, а содержание государственной власти Главы Земли.
       Государственное обустройство каждой Земли должно идти также с учётом следующего обстоятельства. Каждая Земля – это и социальное государственное устройство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, соблюдение принципа верховенства прав и свобод человека и гражданина России над правами этносов и перед всеми другими правами на всей территории России. Все законы и нормативные правовые акты каждой Земли не должны противоречить статьям Конституции России, признающих и гарантирующих права и свободы человека и гражданина в России, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, касающихся прав и свобод человека и гражданина.
       Путь становления полиэтнической державы, где все этносы равны, где нет ни единого факта этнической дискриминации, - это путь возрождения и устойчивого развития России.

 

Оглавление