ПЕРЕХОД К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Е.Н. Логунцев
ОАО "Фонд развития Заречного технополиса", Свердловская обл.

        В докладе сделана попытка рассмотреть проблему устойчивого развития как проблему управления изменениями. Основная модель теории управления рассмотрена в приложении к проблеме устойчивого развития для социальных систем различного уровня (цивилизация, государство, регион). Элементы модели, формирующие цикл управления (субъект управления - управляющее воздействие - объект управления - результат) сопоставлены с элементами социальных систем и процессов.
        Показано принципиально различное содержание проблемы устойчивого развития для таких социальных систем, как цивилизация и государство. Рассмотрена институциональная основа организации работ по проблеме устойчивого развития в Российской Федерации.

        Представление об устойчивом развитии цивилизации с неизбежностью предполагает организацию управления уникальным и неповторимым процессом развития общепланетарной биосоциальной системы.

         Природа сама по себе не знает примеров устойчивого развития. В неживой природе можно наблюдать примеры устойчивого состояния. Например, стабильно существующие в периоды размером с геологическую эпоху породы, природные массивы, минералы. Но в таких случаях не приходится говорить о развитии.

         Живая природа часто демонстрирует примеры устойчивого сосуществования - гомеостаза, когда какая-либо система, например биологическая (популяция, вид), существует в соответствии с внутренне присущими ей, ее собственными законами, но при этом является составной частью этой среды. Такие системы рождаются, развиваются, устойчиво существуют, взаимодействуя с окружающей средой. Период времени устойчивого существования может быть сколь угодно длительным в том случае, когда свойства системы, определяющие ее выживание, соответствуют требованиям окружающей среды. Или в случае, если система сумела адаптироваться, т.е. измениться, подстроиться под требования окружающей среды. В том случае, когда при изменении внешней среды система попадает в особо благоприятные условия для существования, происходит особо активное развитие, выражающееся обычно в показателях аномального роста.

         В этих случаях применим термин "развитие" но не термин "устойчивое развитие" в том смысле, который в него сегодня вкладывается (самоподдерживающееся). Устойчивость процесса развития в природе определяется совпадением свойств системы с требованиями окружающей среды. Это совпадение происходит случайно, хотя свойства системы здесь важны. Гибкая, с высоким потенциалом адаптации система имеет большую вероятность существования и развития.

         Балансирование между выживанием и бурным развитием биологических систем осуществляется по правилам существования данного гомеостаза, в борьбе с другими (конкурирующими) системами. Причем ключевым процессом является процесс совместного существования различных (конкурирующих) подсистем единой биологической системы. Каждая из конкурирующих подсистем потребляет ровно столько, сколько ресурсов существует в ее распоряжении в условиях, соответствующих стабильности системы в целом. Всякий прогресс одной, успешной подсистемы оборачивается регрессом конкурента, а потом, в силу связей внутри гомеостаза и в соответствии с законами его существования, регрессом для этой успешной подсистемы. Более того, любое развитие какой-то подсистемы в принципе требует изменений всех остальных подсистем (окружающей среды) для поддержания гомеостаза.

         Именно поэтому всякое бурное развитие или просто развитие одной подсистемы, например человеческой цивилизации в составе планетарного гомеостаза, грозит разрушением этого гомеостаза.

         Человеческая история не знает примеров не только устойчивого развития, но и примеров гомеостаза. Причин этому, по крайней мере, две. Во-первых, социальные системы никогда не становились закрытыми. Поэтому всегда в социальных системах (если оставаться в рамках европейской цивилизации) развитие осуществляется как рост или расширение. Развитие всегда осуществлялось за счет кого-либо или чего-либо. Либо за счет ресурсов соседей - конкурентов, либо за счет использования внутренних ресурсов. Ресурсов недр, природы, которые расходуются безвозвратно. Во-вторых, человек, как известно, - это единственный вид, который не приспосабливается к требованиям меняющейся окружающей среды, а меняет ее, приспосабливая к своим требованиям. Человек разрушает существующий планетарный гомеостаз, оставаясь его зависимой частью.

         Сегодня глобальная ограниченность ресурсов и наличие планетарных экологических проблем стало очевидным. Очевидной является альтернатива: глобальная катастрофа из-за нарушений глобального гомеостаза, либо переход к принципиально иному режиму развития цивилизации. В качестве такового предлагается режим устойчивого развития, под которым понимается в самом общем виде продолжение развития цивилизации при сохранении окружающей среды. Мировое сообщество, судя по отчетам и докладам на соответствующих мероприятиях, уже приступило к реализации этого процесса перехода.

         Как только процесс начинает переходить в практическую плоскость, становится очевидным, что для решения проблемы недостаточно одних общих формулировок. Необходимо разрешить целый ряд принципиальных вопросов. Каковы формальные показатели режима устойчивого развития? Каковы допустимые потери при переходе к этому новому режиму? Возможно ли устойчивое самоподдерживающееся развитие в принципе?

         Но главным для организации практических действий будет вопрос о том, как управлять переходом всей цивилизации к устойчивому развитию.

         С позиций теории управления проблема устойчивого развития выглядит следующим образом. Имеется социальная система - цивилизация, которая осознала потребность в изменении собственного поведения и намеревается осуществить это изменение. Причем изменение это касается фундаментального процесса, процесса развития. Цивилизация должна осуществить переход от существующего, агрессивного по отношению к окружающей среде, экспоненциального по своим показателям развития - роста, к устойчивому, самоподдерживающемуся, сохраняющему окружающую среду, но все-таки развитию. Это означает, что развитие впредь должно осуществляться не так, как раньше, в силу внутренне присущих закономерностей, а по выбранной схеме, управляемо.

         Формально данная задача подпадает под категорию задач теории управления. Ее можно отнести к задачам управления изменениями. Но очевидно, что эта задача не тривиальна. Во-первых, цивилизацию нельзя отнести к традиционным социальным системам, для которых отработаны положения теории управления. Во-вторых, целью управленческих воздействий должно стать изменение фундаментального свойства системы -изменение ее характеристик развития.

         Такой задачи в теории и практике управления не ставилось. Поэтому при формировании подходов к решению задачи следует в первую очередь обратиться к аналогам.

         В качестве естественного аналога можно рассмотреть задачу сохранения биологической системы в условиях гомеостаза, которая постоянно решается в природе через механизмы самоорганизации. Такая задача имеет три решения:

  • соблюдение законов гомеостаза, адаптация и в результате устойчивое существование среди конкурирующих соседей;
  • срыв адаптации и катастрофа системы или разрушение гомеостаза;
  • переход в новое качество (преобразование в новую систему).

         В природе такие процессы происходят во множестве, неуправляемо, случайным образом. Соответственно, со случайными последствиями.

         Концепция устойчивого развития предполагает организацию принципиально другого процесса. Процесса управляемого и контролируемого превращения цивилизации во что-то, что не катастрофически отличается от существующих и привычных условий существования, но при этом не разрушает устойчивое глобальное равновесие в природе. Сама постановка вопроса об устойчивом развитии связана с определенностью, хотя и не строго определенной: цивилизация должна сохраниться в своих основных чертах, возможно избавившись от "некоторых пережитков". При этом переход должен быть осуществлен не катастрофически.

         Такие условия, задаваемые (точнее, разумеющиеся) для перехода, однозначно говорят о том, что сам по себе такой переход не организуется. Это не может случиться в результате естественного природного процесса. Таких процессов в природе не существует.

         Это означает, что процесс нужно организовывать. Процесс требует управления.

         Вывод, который почти очевиден, имеет весьма серьезные последствия. Например, сразу встает вопрос о том, кто будет (или должен) управлять этим процессом, и как он это будет делать.

         Поэтому при рассмотрении проблемы устойчивого развития необходимо решить не только вопрос "существования": возможно ли устойчивое развитие такой системы, как цивилизация, в принципе? Но и вопрос технологии: если возможно, то, как управлять этим развитием, чтобы сделать его бесконечным и безущербным для окружающей среды? Цель настоящего доклада - рассмотреть вторую проблему, а точнее подходы к ней.

         Приступая к такому рассмотрению нельзя обойтись без классических представлений о процессе управления. Классическая модель, используемая в теории управления, достаточно проста и включает всего несколько элементов. Главным из них является субъект управления, имеющий цель, волю к достижению этой цели и ресурсы. Другой ключевой элемент - это объект управления, воздействие на которого позволяет субъекту достигнуть своей цели. Актом управления является управляющее воздействие субъекта на объект. Последним элементом в процессе управления является результат. Его главным свойством является соответствие цели, поставленной субъектом. Для эффективного управления субъект должен иметь вспомогательный элемент - обратную связь, которая позволяет сравнивать результат с целью и вносить поправки в управляющие воздействия по мере приближения или удаления результата от цели.

         Цикл управления сводится к стандартному набору действий субъекта:

  • формирование цели;
  • формирование критериев (показателей) достижения цели;
  • выбор управляющего воздействия;
  • осуществление управляющего воздействия;
  • определение показателей изменения объекта;
  • сопоставление полученного результата (показателей) с целью;
  • далее, если цель достигнута, управляющее воздействие прекращается. Если цель близка, управляющее воздействие корректируется и повторяется. Если цель по-прежнему далека и не достижима при существующих ресурсах, субъект корректирует цель управления, и цикл повторяется.

         Все эти события происходят в рамках одной системы, которая претерпевает процесс изменения. При этом и субъект, и объект являются взаимодействующими подсистемами данной системы.

         Попытаемся разобраться в применимости данных представлений для проблемы устойчивого развития.

         В какой системе следует рассматривать процесс перехода, который требует управления? Как минимум, это все планетарные объекты и явления, включая социальную составляющую (в планетарных масштабах -это цивилизация). При этом изменить себя должна именно социальная составляющая (подсистема).

         Соответственно, объектом управления можно считать подсистему, которая должна перейти к устойчивому развитию. Сегодня в качестве таких систем рассматриваются: цивилизация, государство и иногда регион в государстве (в России - субъект федерации).

         Для государства или региона, субъектом управления естественно считать органы власти. В этом случае проблема устойчивого развития (с позиции теории управления) принципиально не отличается от других управленческих задач. Орган власти (субъект) установил цель - перевести страну или регион (объект) к состоянию устойчивого развития. И дальше все происходит в соответствии с алгоритмом обычного управленческого цикла. При этом, безусловно, остаются вопросы по содержанию проблемы. Что такое устойчивое развитие для страны или региона? Можно ли его достигнуть в принципе? Какими средствами? С помощью каких ресурсов? Число вопросов будет расти по мере углубления в проблему и по мере решения очередных. Но это не вопросы принципиальной возможности управлять процессом. Задача перевода социальной системы, уже имеющей подсистему управления, в новый режим существования и развития входит в число задач теории управления.

         Принципиально другая ситуация складывается для цивилизации. Там нет готовой иерархической системы управления, какая есть в государстве или регионе. Нет единого органа управления по отношению к любому процессу, протекающему в системе, т.е. нет органа, который мог бы играть роль единого для всей системы субъекта управления.

         Хотя это утверждение требует оговорки.

         По отношению к некоторым вопросам мировое сообщество начало вырабатывать механизмы управления. В качестве примера можно привести опыт Европейского Союза и опыт ООН как наднациональных органов управления.

         Очевидно, что это социальное явление и этот опыт следует рассмотреть более подробно как аналог и как возможную технологическую основу для решения проблемы управляемого перехода цивилизации к устойчивому развитию.

         Формирование наднациональных органов многократно зафиксировано в истории человечества. В качестве примера можно рассматривать историю любого государства, созданного через объединение более мелких территориальных или национальных образований. Как правило, это объединение происходило с использованием силы, с потерей суверенитета объединяемых образований и установлением тоталитарной власти. Однако в последующем тоталитарные режимы власти сменялись демократическими механизмами управления. Сегодня процесс формирования наднациональных органов управления идет также по демократическому сценарию.

         В рамках представлений, развиваемых теорией управления, переход от суверенности мелких территориальных или национальных образований к единому государству с концентрированной властью и управлением - это обычный процесс самоорганизации новой управленческой подсистемы. Его можно рассматривать как адаптацию социально-экономической системы на изменения, происходящие внутри самой системы и в окружающей среде. Результатом этого перехода становится повышение эффективности управления и повышение жизнеспособности объединившегося сообщества.

         Переход от концентрированной власти к демократическим моделям управления связан с принципиально иной тенденцией и потребностью социальной системы. При этом также в результате самоорганизации формируется принципиально новый механизм управления, который действует только в социальных системах и который можно назвать управлением по равнодействующей. Его специфика в том, что он работает при наличии сразу нескольких субъектов управления.

         Классическим условием управления в любой системе является наличие одного (и только одного) субъекта управления. Все другие воздействия рассматриваются как возмущающие факторы, которые должны быть компенсированы. В теории управления других случаев просто не рассматривается в силу очевидности этого условия. Простейший пример: автомобиль. Легко представить результат управления, когда за руль держатся одновременно два или более водителя. Результат каждого управляющего воздействия (повороты руля, требуемые в соответствии с поворотами дороги) в этом случае не будет зависеть ни от одного из водителей. Он будет сложным образом складываться из суммы их индивидуальных воздействий. Поэтому результат будет равен либо удвоенному усилию, если направления усилий совпали, либо нулю, если направления противоположны. Итоговый результат управленческих воздействий будет следовать равнодействующей, и практически будет непредсказуемым, случайным. Но это пример с готовой подсистемой управления и со сбоями в этой системе (наличие второго полноправного водителя). В случае отсутствия единой подсистемы управления каждое колесо управляется своим полноправным водителем по своим правилам. Результат такого управления очевиден, как очевидна и необходимость согласованных управленческих действий, т. е. необходимость подсистемы управления, которая должна исполнять функции одного (и только одного) субъекта управления.

         Очевидно, что управляющие воздействия для социальных систем (организация, город, страна) также должны исходить из требований одной цели и осуществляться одним субъектом. Иначе мы будем иметь примеры непоследовательных, противоречивых и, в конечном счете, вредных управляющих воздействий.

         В этом смысле концентрированное, тоталитарное государственное управление - идеал. Но идеал ущербный, поскольку при тоталитарном управлении любое дополнительное управляющее воздействие от любого элемента, альтернативного государственной машине, рассматривается как возмущение и должно быть компенсировано. Во-первых, это требует дополнительных затрат, а во-вторых, это не позволяет учесть цель, интерес, волю других элементов системы (например, граждан в государстве). Другие элементы - просто винтики, объекты управляющего воздействия. Элементы - винтики весьма эффективны с позиции управляемости системы. Но в целом для системы такое использование элементов - расточительно, поскольку не используются ресурсы этих элементов. Для того чтобы использовать собственные ресурсы винтика для целей развития всей системы, необходимо превратить винтик в субъекта, обладающего собственным интересом, собственной волей, собственными ресурсами. Сделать винтики субъектами управления.

         Именно в этом - главное противоречие, связанное с управлением в социальных системах. Наиболее ярко оно проявляется в управлении развитием, демонстрируя своего рода принцип неопределенности. Либо полная, тоталитарная управляемость системой, но потеря потенциала от отдельных составляющих (подсистем) и дополнительные расходы на подавление их самостоятельности. Либо самостоятельность подсистем, возможность использования их ресурсов, но потеря управляемости для общей системы.

         Разрешение этого противоречия возможно при таком механизме управления, который позволяет разделить этапы формирования и исполнения целей. Необходимо, во-первых, учесть интересы разных элементов в целях (на этапе формирования цели в цикле управления), т.е. перевести эти разные цели в одну цель, которая является общепризнанной равнодействующей индивидуальных целей. Во-вторых, снабдить эту цель исполнителем - новым специфическим субъектом управления, исполняющим не собственную волю, а "волю равнодействующей".

         Такой механизм был выработан в процессе эволюции человеческого общества. В сегодняшнем варианте это чаще всего разделение на представительную и исполнительную власть. Единственным и полновластным субъектом управления в системе является власть, но которая обязана учесть интересы и цели всех участников сообщества, переведя их в равнодействующую. Поэтому в определенной степени каждый член общества имеет долю в созданном субъекте и может донести свою волю до объекта - страны, частью которого он сам является.

         Эта система построена через систему законов, общепринятых правил, в которые включены правила по защите этих законов от нарушений. Систему законов в определенном смысле можно также считать субъектом управления, хотя и не наделенным собственной волей. Виртуальным субъектом. Формирование виртуального (но полновластного) субъекта управления можно считать еще одним механизмом управления развитием в социальной системе, созданным в процессе эволюции цивилизации.

         Возвращаясь к начальной задаче, можно констатировать, что в технологическом арсенале человечества имеются апробированные механизмы управления, которые позволяют решить задачу создания единой подсистемы управления для всей цивилизации без существенных нарушений суверенитета существующих самостоятельных элементов - государств. Но сразу после такой констатации возникает несколько вопросов: Будут ли возможности этого механизма адекватны задаче перехода к устойчивому развитию? Какова цена, которую придется заплатить человечеству за такой переход? Как будут распределены эти потери (расходы)? Согласуются ли по времени момент формирования наднациональных органов управления и крайний срок осуществления управленческих воздействий для спасения цивилизации?

         Следуя теории управления изменениями, организация процесса перехода к устойчивому развитию может быть осуществлена в нескольких вариантах. Три из них, как наиболее выразительные, можно рассмотреть более подробно:

         Силовой вариант. Осуществляется через прямое управляющее воздействие на каждое государство и каждого человека. Вариант быстрый и эффективный, но нереальный по причине отсутствия (даже в будущем) субъекта, обладающего достаточными для такого воздействия ресурсами.

         Вариант гуманитарный. Его содержание - действуя методами убеждения доказать всем необходимость нового пути развития и убедить всех "жить по-другому". Вариант требует очень много времени и поэтому практически нереален.

         Вариант самоорганизации. Он основывается на неизбежности самоорганизации нового мировоззрения и соответствующих действий человечества под влиянием надвигающихся проблем (катастроф). В этом случае реализуются элементы всех других вариантов. Причем, интенсивность воздействия и скорость изменения тем выше, чем выше вероятность катастрофического исхода.

         Несмотря на кажущееся подобие третьего варианта с первыми двумя, он имеет кардинальное отличие своей случайностью. Самоорганизация - это, по сути, случайный процесс. Кроме того, случайности и риски перехода в условиях приближения к катастрофе возрастают из-за специфики кризисного состояния и возрастание степени беспорядка.

         Представляется, что именно третий вариант является наиболее вероятным, и значит именно его следует брать за основу при прогнозировании. Этот вариант управления развитием в условиях дефицита управляющего ресурса часто используется в практике общественного управления. Его можно назвать управлением в точке бифуркации. Примерами являются революции, перевороты и другие примеры использования неустойчивого состояния государств или организаций. В последнее время в литературе начинают появляться теоретические разработки, посвященные этому вопросу. Например, теория управления в условиях кризиса.

         Исходя из сказанного, можно утверждать, что проблема перехода цивилизации к устойчивому развитию сегодня это не проблема экологии и ограниченности природных ресурсов, а проблема, прежде всего, механизма управления развитием сложной системы в условиях дефицита управляющего ресурса.

         Для уровня государства проблема перехода к устойчивому развитию - это также проблема механизма управления, но совсем другая. Она принципиально отличается от содержания проблемы для уровня цивилизации.

         Цивилизацию можно в этом отношении считать замкнутой системой, ресурсы которой для поддержания жизнедеятельности и для развития принципиально ограничены (если, конечно, не считать экзотические варианты обмена с космосом). Государство - это локальная по сравнению с цивилизацией система, которая может обмениваться ресурсами с окружающим миром (и делает это постоянно с возрастающим темпом). Здесь нет принципиального ограничения на ресурсы, но есть потребность взаимодействия с другими системами (государствами). Отношения между ними, независимо от формы и содержания, неминуемо имеют характер конкурентных.

         В этом случае устойчивое развитие государства - это нормальное его существование, при котором гражданам гарантируется сохранение благосостояния в будущем. Оно обеспечивается рациональным использованием собственных ресурсов и организацией эффективного (для себя) взаимодействия с окружающими государствами.

         Таким образом устойчивое развитие для отдельного государства это гарантированное стабильное благосостояние его граждан в настоящем и будущем, которое достигается организованным взаимодействием внутри государства и во внешней среде. Особый переход к такому устойчивому развитию не требуется, поскольку такое развитие всегда было и остается целью любого государства, по крайней мере, на уровне деклараций.

         Проблема перехода к устойчивому развитию для государства или для региона отсутствует. Существует вполне понятная задача эффективного управления, направленного на обеспечение перспективы развития.

         Однако межгосударственные решения предусматривают принятие государственных программ устойчивого развития, направленных, в конечном счете, на решение общемировой проблемы. Именно это следует считать проблемой для суверенного государства. Но не проблемой устойчивого развития, а проблемой отношений с мировым сообществом по поводу устойчивого развития. Вариант решения - это выбор между двумя крайностями: отказ от участия в общемировом процессе по решению проблемы (экономия собственных ресурсов при потере авторитета на международной арене), либо активное участие в решении общемировой проблемы (сохранение авторитета при расходовании собственных ресурсов).

         Понятно, что это обычная в политике дилемма, которая решается ситуационно и стратегически. Она только по содержанию привязана к проблеме устойчивого развития. Множество подобных проблем решаются в политике постоянно. Поэтому это не проблема устойчивого развития для государства, а проблема внешнеполитических приоритетов.

         Отсюда, следует вывод о разделении проблем на уровне государства. Одна проблема - это организация собственно развития (устойчивого развития) в масштабах государства. Другая - сохранение лица государства на международной арене в связи с процессами, идущими вокруг проблемы общемировой. Организационные решения для управления этими процессами различны.

         Для решения первой давно известен механизм стратегического управления развитием государства. Он включает целый набор действий и институтов, связанных с бюджетным процессом, прогнозами долгосрочного развития и различными нормативными документами. Институционально сегодня все это концентрируется вокруг Минэкономразвития России (эффективность использования этих механизмов здесь не обсуждается).

         Вторая проблема до последнего времени решалась (точнее существовала) на уровне инициатив. В первую очередь инициатив, исходящих из научных кругов РАН. Государственные делегации участвовали в международных мероприятиях, по проблеме устойчивого развития, разрабатывались и принимались нормативные документы, но какие-либо практические действия, связанные собственно с проблемой устойчивого развития, на федеральном уровне и на уровне регионов не предпринимались. Институционально государственное управление данной проблемой подкреплено Комиссией по устойчивому развитию Государственной Думы, в то время как исполнительные функции институционально не выделены вообще. Подразумевается, что эти функции исполняются министерствами и ведомствами федерального уровня в рамках их компетенции.

         В свете изложенных выше соображений о проблеме устойчивого развития как проблеме внешнеполитических приоритетов, такая управленческая схема (если ее можно назвать управленческой) не может считаться ущербной. Более того, с некоторой долей цинизма можно утверждать, что такая схема соответствует сегодняшнему состоянию общемировой проблемы и решает задачу участия государства в общемировом процессе при минимальных затратах.

         По всей видимости, такая политика экономии ресурсов позволительна только в сегодняшних кризисных для российской государственности условиях. Можно уверенно предполагать, что в ближайшем будущем от государства потребуются активные действия, связанные с проблемой устойчивого развития. Либо это будут самостоятельные, основанные на объективных представлениях о процессах развития и управления развитием действия, либо вынужденные, связанные с необходимостью реагировать на активные действия других государств. Выбор из этой альтернативы в пользу самостоятельных, инициативных действий очевиден и с политической, и с экономической точки зрения. Однако для обеспечения действий, обусловленных таким выбором, необходима предварительная разработка теоретических основ управления развитием сложной социально-экономической системы.

Назад