Оглавление

К ВОПРОСУ О НАПРАВЛЕНИЯХ ЛЕСНОЙ
ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Данченко М.А.

Институт оптического мониторинга СО РАН, Томск

        Взаимосвязь экологических, политических и экономических принципов устойчивого развития в области природопользования формирует для каждого вида природных ресурсов стратегию их использования, охраны, защиты и воспроизводства или, другими словами, национальной политики в области природопользования (Указ Президента от 1. 04. 1996 г. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию) [1].

        Экологические принципы предполагают сохранение окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов: охрану атмосферы, земли, лесов, вод и их экономное использование, внедрение экологически безопасных технологий, утилизацию отходов. При использовании возобновляемых природных ресурсов экологические принципы означают обязательность возобновления ресурсов в целях сохранения их для будущих поколений.

        Экономические принципы характеризуются двумя положениями использования государством природных ресурсов: либо увеличение объемов потребления ресурсов для покрытия текущие расходов, что приведет к истощению ресурсов, предназначенных также и для будущих поколений; либо решение финансовых проблем за счет получения рентного дохода от эксплуатации ресурсов, при этом часть средств должна направляться на воспроизводство ресурсов, чтобы сохранять их для последующих поколений. Сохранения возобновляемых ресурсов в этом случае можно достичь только тогда, если объемы ресурсов будут оставаться без изменений - простое воспроизводство или увеличиваться в качественных и количественных показателях - расширенное воспроизводство. Простое и расширенное воспроизводство природных ресурсов, являясь фундаментом развития общества, требует выделения на эти цели гарантированных финансовых средств, расходуемых под контролем общества.

        Политические принципы предполагают создание и развитие общественно- политической системы, при которой каждый природный ресурс имеет своего собственника; право собственности законодательно закреплены, зафиксированы и надежно защищены права собственности на природные ресурсы в интересах будущих поколений, как права, имеющие высший приоретет в системе ценностей общества; собственнику природных ресурсов должна быть предоставлена система свобод, связанная с владением, распоряжением и пользованием природными ресурсами, при одновременно законодательно зафиксированных ограничениях, установленных с учетом общественного мнения [2].

        Применительно к лесным ресурсам, стратегия их использования, охраны, защиты и воспроизводства, основанная на вышеназванных принципах, называется лесной политикой. Термин “лесная политика” используется во всех странах, в экономике которых леса играют важную роль, для определения целей и средств, реализуемых государством при использовании и воспроизводстве лесных ресурсов. Лесную политику должны формировать цели и задачи использования и воспроизводства лесных ресурсов и условия, обеспечивающие достижение поставленных целей, для того, чтобы последние не оказались просто декларацией намерений государства.

        Реализация общенациональных целей развития лесного сектора экономики во многом определяется правами собственности на лесной фонд. В принятом Государственной Думой Лесном кодексе определено, что все леса России, за исключением лесов, расположенных на землях населенных пунктов, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли), образуют лесной фонд. Лесной фонд находится в федеральной собственности [3].

        Фактически в настоящее время сложились три категории собственности на лесные земли: государственная собственность, частная собственность (лесные угодья, полученные фермерами в качестве земельного пая) и общедоступные ресурсы (“ничейная” собственность).

        Государственная собственность предполагает исключительное право государства распоряжаться лесным фондом, путем использования его государственными предприятиями либо передавая его в аренду. Чисто теоретически государственная собственность на лесные ресурсы имеет ряд преимуществ, по сравнению с другими формами собственности. К преимуществам относятся: разработка и реализация единой государственной программы развития отрасли; удовлетворение спроса населения на коллективно потребляемые функции лесов (средозащитные и социальные услуги лесного хозяйства); финансирование проектов по улучшению качественного состава и повышению продуктивности лесов, которые характеризуются длительным сроком окупаемости.

        Государственное управление лесами всегда остается основой реализации национальной лесной политики. Значительная часть функций лесов не может стать объектом частной собственности или собственности групп населения, а должна принадлежать обществу и управляться государством. Это относится к недревесным полезностям леса (побочное пользование, рекреация), права на использование которых население не уступит частникам.

        Однако применительно к государственным лесам происходит определенное отчуждение владельца от объекта собственности. Основные вопросы, связанные с реализацией прав собственности на леса, от лица государства решает бюрократический аппарат. Заинтересованность и ответственность собственника за долгосрочные результаты лесохозяйственной деятельности является главной проблемой формирования системы рыночных отношений в сфере воспроизводства лесных ресурсов [4].

        Частная собственность на землю характеризуется тем, что имеется определенный владелец ее, который может на законных основаниях покупать и продавать права на лесные земли. Собственник земли имеет право применять какие угодно методы лесопользования, но в этом случае, мы считаем, государство вправе и обязано ограничивать право владельца, при условии, если его деятельность негативно влияет на близлежащие земли. В настоящее время в России возможна приватизация небольших участков лесных земель, в составе земель фермерских хозяйств, для развития товарного производства.

        В условиях частной собственности источником средств на оплату мероприятий по воспроизводству лесов являются реализованные на рынке продукты и услуги лесного хозяйства. Собственники частных лесов имеют правовые гарантии в получении эффекта от долгосрочных вложений по улучшению качественного состава и продуктивности лесов. В то же время у частных собственников нет достаточных стимулов для осуществления крупномасштабных мероприятий по улучшению качественного состава насаждений, обеспечению бесплатных социальных и средозащитных услуг населению.

        В настоящее время набирает силу процесс сдачи лесов в долгосрочную аренду. По этому поводу еще в XIX в. был сделан вывод Министерства государственных имуществ России: “Лес - такого рода собственность, что, отдавая его в руки арендатора, мы должны или связать эти руки самым мелочным контролем, или смириться с потерей своего имущества. Контроль за действиями арендатора сопряжен с неменьшими затратами со стороны владельца, чем ведение хозяйства своими силами. Лесное управление убедилось, что отдача лесов в аренду есть самый дурной и самый дорогой способ управления лесами” [5, с. 1193].

        В трудах зарубежных лесоводов, посвященных приватизации в лесном секторе экономики, подчеркивается нецелесообразность аренды, ввиду длительности лесовыращивания, а также вследствие исключительно важной социальной и средозащитной роли лесов. Не случайно аренда лесов не получила развития в развитых странах мира, за исключением Канады. Причем состояние лесов и уровень ведения лесного хозяйства в Канаде негативно оцениваются со стороны мирового сообщества. В 1992 г. Канада была подвергнута международным санкциям в виде бойкота экспортируемых ею лесобумажных товаров.

        Свободно доступные ресурсы (“ничейная” собственность) не имеют определенного пользователя, и доступ на них не контролируется. К ним трудно отыскать устойчивые методы управления, потому что нет гарантий владения ими и долгосрочного интереса к этим ресурсам. Тем не менее они должны быть учтены в Государственном кадастре и по мере необходимости контролироваться, чтобы не допустить их захламления, исключить негативное влияние на соседние земли.

        Таким образом, многообразие форм собственности на лес может обеспечить баланс интересов различных социальных слоев, что является важнейшей предпосылкой устойчивого развития лесных ресурсов. При разработке лесной стратегии очень важно определить оптимальное соотношение между различными формами лесной собственности. Основополагающее значение имеет создание единого правового, экономического и организационного механизма государственного управления лесами.

Условия приватизации части земель лесного фонда

        Передача земли в частную собственность должна отвечать принципам справедливости и эффективности.

        Первый принцип справедливости заключается в том, что каждый человек имеет право на то, что произвела природа, в частности на лесные ресурсы. Следовательно, при приватизации земли каждый гражданин России должен иметь право на получение участка и право распоряжаться им по своему усмотрению.

        Второй принцип справедливости предполагает, чтобы каждый человек, который имеет земельные права, выплачивал ренту. Исходя из положения, что земля в неулучшенном состоянии была создана природой, без применения человеческого труда, рента за землю (без стоимости улучшений) принадлежит всем жителям региона, где находится данный участок. Рентные платежи за лесные земли должны собираться государственными органами и расходоваться под общественным контролем на нужды жителей данного региона на эквивалентной основе.

        Использование лесных земель не должно противоречить требованиям эффективности.

        Первое требование эффективности заключается в том, что для тех, кто имеет право на использование земли, должно гарантироваться, что их права не будут прекращены. Такие гарантии требуются для того, чтобы сделать привлекательным для людей внесение постоянных улучшений, или в форме строительства, или в форме увеличения количественного состава насаждений, улучшения качественного состава, мелиорации, внесения удобрений, эффективного оборота рубок и др.

        Второе требование - права на лесные земли должны свободно продаваться на рынке, ибо нет гарантии, что те, кто первоначально получил право на землю, смогут использовать ее наиболее продуктивно. Эффективное использование земли предполагает, чтобы человек, который может использовать ее более продуктивно, чем тот, которому она отведена в настоящее время, будет способен приобретать права на землю при условии компенсации прежнему владельцу.

        Третье требование - должна существовать система решения вопросов, связанных с ситуацией, когда использование земли одним человеком влияет на близлежащие земли. Если последствия такого лесопользования являются негативными, человек, причинивший их, должен быть оштрафован, чтобы сократить размеры подобной деятельности. Если же последствия будут позитивными, лесопользователь должен быть поощрен. Поощрение может быть в виде снижения налогов, поощрительных выплат и т.п.

        Четвертое требование - важно иметь резервы для финансирования развития инфраструктуры, которая обслуживает землю: дороги, водопровод, электросети, системы орошения и т.п.

        Пятое требование эффективности заключается в рациональном использовании природных ресурсов и сохранении их для последующего использования, исходя из того положения, что земля принадлежит всем - и настоящему, и будущему поколениям [].

        Налоги на владельцев земли необходимо дифференцировать, в зависимости от целей использования земли. Если участок лесной земли отводится под строительство, ставка земельного налога должна устанавливаться в зависимости от площади участка, наличия инфраструктуры (электроэнергия, вода, дороги и пр.) и местоположения.

        Лесные участки, которые используются под развитие товарного производства, следует облагать налогом, равным рентной стоимости земли “в неулучшенном состоянии”. То есть нужно оценить рентную стоимость земли до ее разработки, исходя из выраженной в денежной форме стоимостной оценки плодородия почвы и повышающих коэффициентов, таких как доступ к воде, линиям электропередачи, близость к магистралям и населенным пунктам и др.

        Собственнику земли должно гарантироваться, что он будет иметь право на использование земли до тех пор, пока будет способен выплачивать ежегодные рентные платежи. Должны быть предусмотрены поощрения и штрафы, в случае если методы использования земли влияют на качество земли. Землевладелец должен иметь право продавать землю любому человека, на вышеназванных условиях ведения хозяйства. Цена земли будет складываться исходя из стоимости ренты и внесенных в землю улучшений. Права на землю могут прекращаться в случае неуплаты рентной стоимости или явно выраженной деградации земли, которая негативно влияет на окружающие земли [6-9].

        Получение государством ренты, сумма которой определяется природными условиями и местоположением, означает признание идеи, что земля является общим достоянием всех поколений на одинаковых условиях [10]. Решение этой идеи обеспечивается тем, что цены за право владения будут соответствовать лишь стоимости улучшений и, следовательно, не будут чрезмерными. (Под стоимостью улучшени, понимается улучшение продуктивности земли, а для лесных земель повышение продуктивности насаждений, по сравнению с их естественным состоянием). Это исключает прибыль от спекуляции лесными участками и дает непрерывающийся источник доходов для государства.

        Подобную схему налогообложения можно применять и при сдаче в аренду государственных земель.

        Считаем, что выбор приемлемой формы приватизации земли, создание благоприятных политических и психологических условий для землепользователей и лесопользователей помогут в какой-то мере разрешить сложившийся кризис в сельском и лесном хозяйстве, а контроль государства за использованием земли и лесов будет гарантировать, что у пользователей не появится стимулов истощить ресурсы, а затем оставить землю [7-9, 11].

        Лесные ресурсы играют жизненно важную роль в формировании глобальной экологической и экономической устойчивости. К сожалению, как на международном, так и на национальном уровнях не созданы реально действующие программы в отношении эффективного использования лесов. Леса находятся под постоянно увеличивающимся воздействием человека. Существует крайняя необходимость ускорить разработку методов устойчивого использования лесных ресурсов для глобальных экосистем.

Предложения по приватизации лесных земель

        Против введения частной собственности на лесные ресурсы высказывается большинство лесоводов России. Однако если в обсуждаемом Земельном кодексе появится положение о свободной купле-продаже земли, тогда, возможно, часть лесного фонда перейдет в частную собственность, так как право на землю будет автоматически означать право на лесные ресурсы, находящиеся на территории участка.

        Выбор условий, при которых земля будет передана в частный сектор, входит в число наиболее важных решений в проводимой земельной реформе. Существует два наиболее вероятных варианта приватизации: продажа земли и аренда земельных участков. У каждого из вариантов есть свои плюсы и минусы.

        Продажа земли имеет свои достоинства. Первое - от продажи земли можно получить большую сумму для государства в короткое время. Это является аргументом “денежного потока за продажу земли”. Второе - возможность продажи земли обеспечивает собственнику земли гарантию, что он не будет лишен ее в будущем и сможет получить полное возмещение стоимости вложений в долговременное улучшение земли и создаваемую на ней недвижимость. К недостаткам можно отнести то, что продажа земли не обеспечивает гибкости в отношении платежей за пользование землей в будущем. Произвольно устанавливаемый размер будущих налогов может подорвать гарантию владения, которую обеспечивает продажа. При увеличении налогов, ограничении прав частной собственности собственник земли будет иметь меньше гарантий, чем он имел бы при аренде. Таким образом, экономически ценная гарантия владения требует предсказуемости законодательной власти, которая устанавливает налоги.

        Преимущества аренды земли: первое состоит в обеспечении регулярного дохода для государства, второе - в том, что она позволяет увеличивать арендную плату в будущем, когда ее рентная стоимость (кроме стоимости улучшений) возрастет вследствие изменившихся рыночных условий. В результате это увеличивало бы будущий общественный доход. Это аргумент “гибких будущих платежей за аренду”. В то же время аренде земли недостает гарантии владения. Но можно иметь аренду, возобновляемую неограниченно, по усмотрению арендатора, как при фиксированной арендной плате, так и при арендной плате, которая не угрожает конфискацией улучшений, проведенных арендатором. Таким образом, гарантия владения может быть достигнута и при аренде. Однако аренде может недоставать гибкости по отношению к платежам за пользование землей в будущем. Это возможно когда договор аренды заключается на очень продолжительные сроки, фиксируя арендную плату на искусственно низком уровне на многие годы. Так может быть утеряна в значительной степени гибкость, которую дает аренда.

        Анализ теоретических материалов по вариантам приватизации земли позволяет утверждать, что при соответствующем выборе условий аренды или продажи можно одной из них обеспечить преимущества другой. Любая аренда или продажа могут быть организованы так, чтобы обеспечить высокую степень гарантии владения или высокую степень гибкости в будущих платежах за пользование землей. Какой же уровень гарантии является наиболее целесообразным?

        Мы придерживаемся точки зрения, что наиболее целесообразный уровень гарантии владения обеспечивается правилом, в соответствии с которым землепользователь (называется ли он арендатором или собственником) будет иметь право продолжать использовать землю так долго, как он готов производить регулярные платежи, равные рентной стоимости земли в неулучшенном состоянии.

        Опираясь на перспективные для России идеи американского профессора Н.Тидемана (1990; 1993) и английского ученого Ф.Харрисона (1994), мы предлагаем принять такую форму приватизации земли, которая бы объединила наиболее привлекательные черты аренды и частной собственности без их недостатков. Суть ее в том, что землевладельцы должны получить права владения и пользования на такое количество земли, какое им необходимо, в течение такого времени, как пожелают, и право передачи ее кому бы то ни было на любых условиях. Это даст стимулы для эффективных улучшений на земле. Условием продолжения использования земли является уплата землевладельцами определяемой в процессе оценки рентной стоимости земли в неулучшенном состоянии государству. Это приближает цены на право владения к стоимости улучшений и обеспечивает источник общественного дохода. Рентная стоимость земли будет использоваться как для общественных нужд, так и, в применении к лесному хозяйству, для финансирования мероприятий по защите лесов от болезней, пожаров, самовольных порубок и пр.

        Для лесных массивов, располагающихся на частных землях, необходимо вывести баланс между эксплуатацией лесов в настоящее время и сохранения их для дальнейшего использования, так как судьба лесов тесно связана с судьбой лесопользователей: количество тех и других увеличивается или сокращается вместе.

        Частная собственность на использование лесных земель должна находиться под государственным контролем, который обязан обеспечить соблюдение существующих природоохранных законов и правил, так как складывающаяся ситуация в области охраны природы в нашей стране вызывает серьезные опасения. Загрязняются реки, уничтожаются леса, количество диких животных уменьшается и т.п. Все это - следствие грубого нарушения природоохранных законов. Поэтому необходимо прежде всего укрепление законности во всех сферах, связанных с использованием природных ресурсов и их охраной.

Заключение

        Права собственности - фундамент рыночной экономики и одновременно основной стержень государственного регулирования лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов. Лес - особый вид собственности, так как представляет собой часть национального богатства и выполняет роль важного элемента экологической безопасности [12]. Многостороннее значение лесов: социальное, экономическое, экологическое, культурно-историческое - крайне осложняет проблему сбалансирования интересов относительно использования и воспроизводства лесных ресурсов. В связи с этим возникает необходимость сохранения значительной части лесов в собственности государства, а также ограничения прав частной собственности на лесные земли. Имеется в виду: обеспечение права населения на бесплатное пользование лесами в целях рекреации, некоммерческого сбора пищевых, лекарственных лесных ресурсов; запрет или ограничение перевода лесных земель в другие виды пользования; правовые нормы, требующие от собственников обеспечения социальных и средозащитных функций лесов; правовые нормы, требующие соблюдения принципа неистощительности лесопользования вне зависимости от формы собственности; ответственность всех собственников лесов за противопожарную охрану, защиту от вредителей и болезней [12].

        Накопленный в России и во многих других странах многовековой опыт позволяет констатировать: можно хорошо (или плохо) вести лесное хозяйство как в государственных, так и в частных лесах. Позитивный (или негативный) результат зависит от законов, касающихся лесов, выполнения их, принуждения со стороны властей собственников лесов руководствоваться в своих действиях прежде всего общенациональными интересами [13].

Литература

  1. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию // Лесная газета. - 1996. - 13 апреля.
  2. Петров А. П. Экономические и правовые основы национальной лесной политики // Лесное хозяйство. - 1997. - № 2. - С. 6-8.
  3. Лесной кодекс Российской Федерации. - М., 1997.
  4. Клейнхоф А. Э. Теория и практика формирования рыночных отношений в лесном хозяйстве // Лесное хозяйство. - 1996. - № 2. - С. 17-19.
  5. Энциклопедия русского лесного хозяйства. - Т. 1. - С.- Пб., 1903.
  6. Логацкий В. Н. Система формирования лесных налогов и платежей // Лесная промышленность. - 1996. - № 3. - С. 24-26.
  7. Тидеман Т.Н. Не повторите наших ошибок // Сельская жизнь. - 1990. - 25 ноября.
  8. Тидеман Т.Н. Частное владение как альтернатива аренде и частной собственности на землю // Аграрная наука. - 1993. - №2. - С. 22-24.
  9. Tideman T.N.
  10. Поздняков А.В. Стратегия российских реформ. - Томск, 1998. - 324 с.
  11. Харрисон Ф. Российская модель // Материалы к семинару “Выбор будущего: новые задачи индивидуальной и коллективной ответственности”. - Новосибирск, 1994. - С. 92-108.
  12. Клейнхоф А. Э. Проблемы формирования рыночных отношений в лесном хозяйстве: Обзорн. информ. - М.: ВНИИЦлесресурс, 1996. - 36 с.
  13. Шутов И. В. О фундаменте экономической организации лесного хозяйства // Лесное хозяйство. - 1996. - № 3. - С. 35-38.

Оглавление