Оглавление

УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ГОРОДА

Е.Н. Логунцев

Фонд развития Заречного Технополиса г. Заречный, Свердловской области

        Город является одним из примеров сложной самоорганизующейся системы, для которой проблема развития является не только результатом теоретического осмысления происходящих процессов. Развитие города – это совершенно конкретная реальность, выражаемая в самых различных формах, в том числе в конкретных управленческих решениях. При этом научные и даже философские проблемы познания самоорганизующихся систем превращаются в практические проблемы организации управленческих действий. Парадокс заключается в том, что эти чисто практические проблемы развития города почти неразрешимы без понимания закономерностей поведения самоорганизующихся систем, в то время как изучение закономерностей будет неэффективным без учета конкретных проблем конкретной системы. Такое конструктивное сопоставление проблем из различных сфер удобно осуществить, рассматривая проблемы управления развитием города в сегодняшней России.

        Ранее, в условиях экономики мобилизационного типа, при наличии действующей вертикали государственной власти, доходящей до каждого человека, таких проблем не возникало. Города, как и любые другие поселения, рождались, существовали и развивались по соответствующим решениям государства. Более того, города, и особенно малые, рассматривались как социальный цех предприятия, которое решало определенную государственную задачу. Соответственно, и город решал свою часть этой задачи. Создание нового города было связано с созданием новых предприятий, необходимых для решения новых государственных задач. Развитие города также определялось перспективой развития предприятия.

        В этих условиях в малой степени учитывались внутренние потребности и тенденции в развитии города как социального организма. Как следствие, в малой степени использовался собственный потенциал развития города. Тем не менее действовавшая тогда система была логична, поскольку практически все материальные и организационные ресурсы были сосредоточены у государства. Государство не только выбирало путь развития города, но и полностью обеспечивало движение по этому пути. Эту схему управления развитием города можно условно назвать тоталитарно-государственной.

        В настоящее время ситуация существенно изменилась. Конституция и законодательство о местном самоуправлении отделили муниципальную (местную) власть от государства, создав отдельную систему местного самоуправления. Еще раньше произошло другое революционное изменение, зафиксированное в самых фундаментальных законодательных актах: Конституции и Гражданском кодексе, - это отделение предприятий от государства, выполненное через приватизацию, акционирование и другие механизмы.

        Сегодня на территории любого города мы имеем трех главных участников социально-экономических процессов: местное сообщество (представляемое органами местного самоуправления), предприятия и государство (представляемое региональными и федеральными органами власти). Каждый из этих участников имеет свои права, свои интересы и свои ресурсы. Государство сегодня обладает лишь частью ресурсов. Более того, право принятия решения по конкретным вопросам, связанным с реализацией конкретных проектов, определяющих развитие, принадлежит вовсе не государству, а непосредственно предприятию или местной власти. Причем их компетенция и права охраняются законом и гарантируются самим государством.

        Таким образом, государство не может выполнять функцию управления развитием города. Модель, действовавшая в тоталитарной схеме, сегодня не действует. Законодательством определено, что за перспективное социально-экономическое развитие муниципального образования отвечает местная власть (городская администрация), а за развитие области отвечает государство в лице органов власти этой области. Это означает, что отсутствует субъект, принимающий конкретные решения по управлению развитием. При этом законом и сегодняшней практикой вовсе не решен вопрос о ресурсах, которые рассредоточены среди всех участников процесса.

        Если рассмотреть ситуацию в сфере управления развитием города с позиций теории самоорганизующихся систем, то можно выделить следующие наиболее важные моменты:

  • развитие происходит в сложной и самоорганизующейся системе, обладающей внутренне присущей способностью и стремлением к динамике;
  • внутри системы и вне нее имеется потребность управлять процессом развития;
  • внутри системы и вне нее отсутствует субъект, который бы обладал ресурсами, достаточными для монопольного управления развитием системы.

        Простое сопоставление этих моментов с классической теорией управления позволяет выявить основные особенности, которые необходимо учитывать, имея дело с управлением развитием. Классическая теория управления позитивна для ситуации, в которой четко выделены основные участники процесса (объект управления и субъект управления) и основные элементы, составляющие процесс управления (управляющее воздействие, обратная связь, контур управления). Попытка использовать классическую теорию для организации управления развитием города сегодня наталкивается на ряд проблем.

        Первая – проблема соотношения “объект-субъект” при самоуправлении в самоорганизующейся системе. В терминах теории управления мы имеем ситуацию, когда объект управления одновременно является субъектом управления.

        Вторая – проблема дефицита управляющих ресурсов. Для того, чтобы получить результат от управляющего воздействия, требуются определенные ресурсы (материальные, финансовые, информационные, организационные). Очевидно, что сегодня каждый из возможных субъектов управления развитием города в принципе не имеет ресурсов, достаточных для сильного воздействия, монопольно определяющего перспективу развития.

        Третья – проблема порога прогноза, связанная с активностью самоорганизующейся системы. Результатом ее является непредсказуемость (или вероятностный характер прогноза) поведения системы при воздействиях на нее. Дело здесь не столько в сложности системы, хотя и это, безусловно, имеет место, сколько именно в ее активности.

        Решение практических проблем управления развитием города связано с поиском и подготовкой соответствующих инструментов, но для их формирования необходимо пройти весь путь от проблемного анализа и поиска путей решения выявленных проблем до формирования технологий управления развитием. В противном случае дело не дойдет до практических управленческих решений, а останется в сфере идей и концепций.

        Проблема “объект-субъект” при управлении развитием города. Согласно классической теории управления, суть процесса управления заключается в том, что субъект управления оказывает определенное воздействие на объект управления, исходя из собственных целей. Практически всегда объект можно рассматривать как систему, на которую оказывается воздействие и которая должна в результате изменить свое состояние. Субъект при этом является внешним к системе “объект” элементом, обладающим определенной целью по отношению к управляемой системе “объект” и определенными связями с ней, позволяющими осуществлять управляющее воздействие.

        Сопоставив эти представления с особенностями управления развитием города, можно сказать, что простое использование классической теории управления в данном случае неприемлемо. Этот вывод немаловажен, поскольку он для тысяч муниципальных служащих обнаруживает некорректность пользования аппаратом современного менеджмента, построенного на классической теории управления. Чтобы найти решение проблемы, рассмотрим управление развитием города как самоорганизующейся системы более подробно.

        Развитие любой самоорганизующейся системы может осуществляться в двух различных с точки зрения управления формах. Первая, которую можно назвать эволюционным развитием, не требует какого-либо управления. Система спонтанно меняется (развивается) под воздействием сочетания внешних условий и внутренних тенденций. Вторая форма, которую можно назвать инициированным развитием, осуществляется в случаях, когда система должна существенно изменить свое состояние по воле какого-либо внешнего субъекта, под воздействием существенных изменений внешней среды или в результате накопившихся эволюционных изменений, также требующих существенных (качественных) изменений состояния системы. Главное для нас в этой форме то, что она требует управления. Очевидно, что первая форма по отношению к городу встречается крайне редко. Поэтому все дальнейшее рассмотрение посвящено инициируемому, управляемому развитию.

        Наиболее прост случай наличия внешнего, но доминирующего субъекта (управляющего субъекта). Этот вариант полностью соответствует классической теории, поскольку система при этом становится объектом управления, а для алгоритма управления используется классический контур управления, весь понятийный аппарат и все методические наработки. Для города это вариант тоталитарно-государственного управления развитием.

        Второй случай, когда такого внешнего субъекта нет, а идея (потребность, цель) развития рождается внутри системы. В сегодняшних условиях России именно эта ситуация существует в подавляющем большинстве городов. Именно для этого случая мы должны выбрать вариант дальнейших действий по поиску технологии: или опереться на имеющийся аппарат теории управления и модифицировать ситуацию, каким-либо искусственным приемом выделив субъект управления, или заняться поиском принципиально нового подхода к управлению развитием города – возможно, пути управления без субъекта.

        Идея управления без субъекта представляется принципиально нереализуемой, однако с одним “но”. Это “но” относится к случаю развития (адаптации) системы в существенно неравновесных условиях сильного изменения окружающей среды. При этих условиях система может приближаться к состоянию катастрофы, а выход из этого состояния может “случиться” не в результате внутреннего или внешнего управляющего воздействия, а просто случайно. Этот вариант близок к эволюционному, но отличается принципиальными изменениями состояния системы, т.е. результатом. Очевидно, что этот вариант самоуправления является весьма рискованным (велика вероятность катастрофы для системы) и совершенно нетехнологичным.

        Приемлемым в данной ситуации является вариант искусственного выделения субъекта внутри системы. Формально эта операция не противоречит положениям системологии. В системе, которая претерпевает развитие, выделяется две подсистемы. Одна - та, которая выполняет функции субъекта управления, другая - функции объекта. В такой ситуации теория управления вполне применима со всем ее понятийным аппаратом и набором приемов. Для города это означает, что роль инициатора и руководителя в различных процессах или проектах могут играть различные участники, и эта роль может переходить от одного участника к другому, по мере реализации конкретного проекта. Однако при этом необходимо постоянно и тщательно контролировать корректность данного варианта выделения подсистемы “субъект”. Это означает, что при использовании операций, входящих в контур управления, необходимо вводить дополнительную операцию самоопределения субъекта и его целей.

        Близким к варианту переходящего субъекта является вариант виртуального субъекта управления. Таким субъектом для города может стать какой-либо нормативный документ, определяющий процесс развития, например, программа комплексного социально-экономического развития.

        Проблема дефицита управляющих ресурсов. Очевидно, что в случае управления развитием города идея развития существует в том или ином виде у всех участников процесса. Каждый из участников имеет собственную компетенцию, собственные ресурсы и собственное видение цели и пути развития. Но у каждого из них недостаточно ресурсов, чтобы определить и обеспечить управление развитием. Это не просто дефицит, восполняемый при необходимости. Это принципиальная для города ситуация, поскольку обычные ресурсы и управляющие ресурсы (средства, материалы, мощности, право ими распоряжаться) распределены между основными участниками внутри системы (на территории города) и вне ее.

        Важно отметить, что ситуация дефицита управляющих ресурсов, выявленная для случая города, является не исключительной, а типичной при работе с процессами развития. Более того, ситуация дефицита управляющих ресурсов всегда характерна для самоорганизующихся систем, поскольку основной ресурс такой системы расходуется на поддержание жизнедеятельности (существование) и только избытки - на развитие. Соответственно, соотношение между управляющими ресурсами, направленными на новации (развитие), и ресурсами, направленными на сохранение ситуации (консервативными), не может быть в принципе в пользу развития.

        Этот, в общем отвлеченный, вывод приводит нас к очень важному практическому заключению об отсутствии способов монопольного управления социально-экономическими системами в отношении развития, что означает бесперспективность попыток какого-либо из элементов системы или внешней среды стать субъектом управления с тотальными возможностями, с тотальной властью. Этот вывод, при всей его очевидности, не всегда воспринимается на практике. Очень часто в политике даже на муниципальном уровне много сил отдается эфемерной цели занять монопольное управляющее положение, стать человеком или организацией со статусом тоталитарного субъекта управления.

        Ситуация дефицита управляющих ресурсов - это обычная ситуация в технике и теории управления. Традиционным выходом является увеличение управляющего ресурса через специальные технические мероприятия, т.е. через увеличение возможностей у субъекта управления. В качестве примера можно рассматривать гидроусилитель руля в автомобиле, компьютерную АСУ на самом сложном производстве или предполагаемое использование искусственного интеллекта для управления социально-экономическими процессами страны или сообщества стран. Аналогом этого приема для города можно считать организационные мероприятия, которые позволяют концентрировать ресурсы. Хорошим примером можно считать уже упоминавшуюся программу комплексного социально-экономического развития города, но только в том случае, если с помощью программы удается действительное объединение участников в целях развития.

        Проблема порога прогноза. Любое воздействие на систему со стороны внешней среды всегда можно сопоставить со способностью системы сопротивляться этому воздействию. В простых механических системах такая способность определяется, например, инерцией. Более сложные биологические системы обладают свойствами перспективной активности или предадаптации, а сложные, саморегулирующиеся системы с интеллектом обладают свойством рефлексии (опережающего отражения). Величину этого сопротивления будем называть мощностью системы, относящейся к тому виду воздействия, который вызвал или может вызвать реакцию системы.

        Сопоставляя мощность управляющего воздействия с мощностью системы, мы получаем три возможности: воздействие заведомо меньшее, чем мощность системы, воздействие сравнимо с мощностью системы и воздействие заведомо большее, чем мощность системы. Последний случай наиболее прост. Система полностью подчинена такому воздействию. Вариант тоталитарно-государственного управления развитием, действовавший до перестройки, соответствует именно этому случаю. Результат здесь полностью предсказуем, а процесс детально планируется.

        При слабом воздействии, заведомо меньшем, чем мощность системы, система сохраняет свое поведение (траекторию развития) с небольшими отклонениями от этой траектории. Можно сказать, что при этом система рассеивает (диссипирует) внешние воздействия с минимальными последствиями для себя. Для города это вариант естественного, но контролируемого развития в условиях плавно изменяющейся окружающей среды. Прогноз такого варианта возможен ровно настолько, насколько изучены закономерности естественного развития и насколько прогнозируемы реакции на внешние воздействия.

        В случае воздействия промежуточной мощности, сравнимой с мощностью системы, внешнее воздействие не может быть диссипировано без последствий. При этом система накапливает изменения, которые до определенного порога будут количественными, а затем приобретут качественный характер. Точка, в которой система претерпевает преобразование, по Хакену и Пригожину, называется точкой бифуркации. Она соответствует положению неустойчивости на траектории развития системы. Это означает, что последствия от воздействия в этой точке непредсказуемы. Любое сколь угодно малое воздействие может изменить систему в какое-либо из допустимых состояний. В результате система приобретает совершенно новую структуру, определяемую взаимодействием между внешним воздействием, внутренним состоянием и случайным воздействием случайных факторов в точке бифуркации. Новые структуры, созданные таким образом, - это тоже продукт самоорганизации системы, но самоорганизации особой, произошедшей под воздействием внешней среды, которое было диссипировано системой. Специально для таких структур Пригожиным был введен термин “диссипативная структура”.

        Возвращаясь к проблеме дефицита управляющих ресурсов и используя два последних варианта воздействия, можно сформулировать два подхода к управлению развитием города. Первый подход заключается в том, чтобы, используя слабые управляющие воздействия, направлять развитие города к определенной цели. Он пригоден в том случае, если цель развития соответствует тенденциям эволюции, т.е. точка цели лежит вблизи от собственной траектории развития города. Основным элементом в этом подходе будет познание тенденций и особенностей поведения города как системы и следование им, сопровождаемое действиями по предотвращению нежелательных последствий различных флуктуаций внутри или вне системы.

        Второй подход опирается на возможность весьма эффективно повлиять на систему при весьма малом управляющем воздействии в точке бифуркации. Для этого нужно только дождаться того момента, когда система под влиянием каких-либо внешних воздействий перейдет в состояние бифуркации. На первый взгляд, такое ожидание является крайне нетехнологичным и сводит на нет возможности практического применения этого подхода для управления развитием какой-либо реальной системы. Но только на первый взгляд. На самом деле потребность существенного (качественного) преобразования системы, т.е. такого, какое получается в случае создания диссипативной структуры, возникает, как правило, там и тогда, где и когда воздействие окружающей среды существенно изменилось, и система уже не может отвечать этому воздействию без изменений, которые невозможно осуществить эволюционным путем.

        Эти способы по сути альтернативны. Первый сохраняет систему в том состоянии, в котором она существовала ранее, допуская лишь небольшие изменения. Второй приводит к существенным изменениям в системе. Первый имеет вполне предсказуемые результаты, последний приводит к малопредсказуемым последствиям. Альтернативны эти подходы и по способу воздействия на систему. В первом используются слабые воздействия, направленные на сохранение траектории, против флуктуации. Во втором – наоборот, управляющие воздействия инициируют и усиливают флуктуации, выводя систему из состояния равновесия.

        Очевидно, что для города и особенно для его жителей это совершенно различные варианты. Первый вариант означает нормальное и привычное существование с постепенным улучшением различных социальных параметров. Второй вариант означает рискованную перестройку, которая может коснуться практически каждого аспекта городского устройства, но результаты которой принципиально непредсказуемы. При всей очевидности результата сравнения этих вариантов, в условиях кризиса и стагнации второй вариант может оказаться единственно приемлемым. Сохранение существующих тенденций и состояния в этих условиях гарантирует экономическую, а затем и моральную гибель города, в то время как переориентация целей развития города, принципиальное изменение структуры управления может, с определенной вероятностью, привести к успеху и процветанию.

        Сегодня, в условиях системного кризиса, почти все города России вынуждены сами заботиться о своем развитии. Для людей, принимающих решения, будь то городская власть или неформальная группа, взявшая на себя ответственность за судьбу города и тем самым превратившаяся в субъекта управления развитием, необходимо не только иметь варианты решений, но и представлять возможные предсказуемые и непредсказуемые последствия. Это означает, что, наравне с необходимостью подготовки технологий управления развитием города, крайне актуальным становится создание теории управления развитием сложных самоорганизующихся систем.

Оглавление